Городские агломерации сегодня признаются ключевыми драйверами социально-экономического развития территорий. В Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года они определены как полюса роста, концентрирующие инновационный потенциал, человеческий капитал и инвестиционные ресурсы. Однако процесс их формирования и управления остается одной из самых сложных вызовов для современного государственного управления и местного самоуправления.

Правовая база и институциональное закрепление

Первой серьезной попыткой системной работы на федеральном уровне стал Приказ Минрегиона России от 30 сентября 2013 г. № 415, которым была создана Межведомственная рабочая группа (МРГ) по социально-экономическому развитию городских агломераций.

Основные задачи МРГ:

• Подготовка предложений по мерам государственного регулирования и поддержки развития агломераций;
• Разработка механизмов управления городскими агломерациями;
• Формирование нормативной базы для межмуниципального сотрудничества.

Несмотря на это, как отмечают исследователи (* П.В., * Ю.Г., «Экономика, предпринимательство и право», 2023), законодательное регулирование агломерационных процессов в России до сих пор остается фрагментарным. В работах * Е.М. («Жилищные стратегии», 2021) подчеркивается, что отсутствие единого федерального закона «Об городских агломерациях» заставляет регионы искать решения в рамках существующего законодательства о местном самоуправлении и государственной власти.

Модели управления: от теории к практике

Анализ зарубежного и отечественного опыта (группа компаний ИНФРА-М, «Формирование и развитие городских агломераций», 2022; * А., «Региональная экономика и управление», 2022) позволяет выделить три базовых типа управления в зависимости от степени интеграции и развития:

1. Ассоциативное (координационное) управление. Наиболее распространенный тип в России и во многих странах мира. Органы власти поселений и местные структуры создают ассоциацию (совет, объединение) для совместного решения общих проблем. Юридическая самоständность муниципалитетов сохраняется полностью.
2. Двухуровневая (федеративная) модель. Создается надмуниципальный орган управления (например, ГЛА в Лондоне, Métropole в Франции), который получает часть полномочий (транспорт, градостроительство, экономическое развитие), а коммуны сохраняют социальные функции.
3. Централизованная (единая муниципальная) модель. Объединение в единое муниципальное образование (город-область, город-регион). Пример: Токио, Торонто (в исторической перспективе), Шанхай.

По данным ИТП «Град» и исследований * («Федерализм», 2023), в российской практике доминирует именно ассоциативная модель. Наиболее распространенная организационная форма, Создание координационного совета при главе региона, в состав которого входят:

• Органы исполнительной власти субъекта РФ;
• Органы местного самоуправления входящих в агломерацию МО;
• Иные заинтересованные лица (бизнес, наука, общественность).

Положения об органах управления, как правило, принимаются региональным правительством или главой субъекта РФ.

Ключевые механизмы функционирования

Для перехода от деклараций к реальным действиям агломерации должны иметь правово обязательные документы, определяющие планирование и управление (Концепция развития агломерации, Администрация Сысертского МО). К основным инструментам относятся:

А. Межмуниципальные соглашения

Базовый правовой инструмент. Фиксируют обязательства сторон по совместному финансированию объектов, обмену данными, согласованию градостроительной документации. Участие в подготовке таких проектов — одна из функций координационных советов (по * Е.М.).

Б. Межмуниципальные компании (ММК)

Создаются для управления конкретными секторами: транспорт (единый проездной, маршрутная сеть), обращение с ТКО, водоснабжение/водоотведение, развитие промышленных парков. Позволяют выходить на экономию масштаба и профессиональное управление активами.

В. Межмуниципальные координационные советы

Коллегиальные консультативно-совещательные органы. Их функции:

• Согласование схем территориального планирования агломерации;
• Распределение квот/лимитов (например, на стройку, выбросы);
• Мониторинг выполнения агломерационных соглашений.

Документальное обеспечение планирования

Без стратегических документов управление агломерацией превращается в набор разовых акций. Необходим пакет:

• Схема территориального планирования агломерации (федерального или регионального уровня);
• Стратегия социально-экономического развития агломерации (на 10–15 лет);
• План приоритетных мероприятий (дорожная карта) на 3–5 лет с привязкой к бюджетным циклам;
• Соглашение о разделе полномочий и расходных обязательств между участниками.

По мнению экспертов (*, «Молодой ученый», 2026), эффективная система управления должна строиться на принципах корпоративного управления (четкое разделение функций «совета директоров» — координационного совета, и «менеджмента» — исполнительного аппарата/ММК) и административного управления (власть региона как арбитра и гаранта исполнения).

Зарубежный опыт: уроки для России

Мировая практика демонстрирует разнообразие путей (материалы КиберЛенинки, NormaCS, 2017–2026):

• Большой Лондон (Великобритания): Сильный двухъярусный modèle с избранным мэром и Ассамблеей, имеющими реальные бюджетные и плановые полномочия (транспорт, полиция, стратегическое планирование).
• Рандстад (Нидерланды): Полицентричная агломерация (Амстердам, Роттердам, Гаага, Утрехт), развивающаяся десятилетиями без единого органа управления за счет сильной национальной градостроительной политики и добровольного межкоммунального сотрудничества.
• Метрополии (Франция): Законодательно закрепленный статус «метрополии» для крупных агломераций (Лион, Бордо, Марсель) с обязательным передачей им ключевых компетенций.
• Кейптаун / Йоханнесбург (ЮАР): Модель «город-регион» (Metropolitan Municipality) с единым советом и сильной исполнительной властью.

Главный вывод: нет универсальной модели. Выбор зависит от исторической традиции, полицентричности, разрыва в развитии между ядром и периферией, политической воли регионального центра.

Проблемы и барьеры развития в России

На основе ретроспективного анализа (* П.В., * Ю.Г., 2023) и докладов Башкирского университета (2021) можно выделить системные препятствия:

Перспективы и рекомендации

Для перехода к качественному управлению агломерациями необходим комплексный подход:

1. Федеральное законодательство. Принятие базового закона, определяющего понятие, критерии выделения, правовой статус органов управления и механизмы финансирования.
2. Типовые агломерационные соглашения. Разработка Минстроем/Минрегионом типовых форм соглашений с учетом типологии агломераций (моноцентричные, полицентричные, приграничные), как предлагалось в Концепции Сысертского МО.
3. Цифровизация управления. Создание единых цифровых платформ агломераций (ГИС агломерации) для мониторинга индикаторов развития, управления проектами, открытых данных.
4. Институционализация аппарата. Выделение штатных единиц / создание АО/МУ «Управление развития агломерации» при координационном совете с профессиональной командой (стратеги, транспортники, экологи, юристы, финансисты).

Создание и управление городской агломерацией, это не разовый акт объединения, а длительный эволюционный процесс построения горизонтальных связей вертикали власти. Российский путь сегодня лежит через ассоциативную (координационную) модель с опорой на межмуниципальные соглашения, координационные советы при главах регионов и межмуниципальные компании.

Ключевым условием успеха становится переход от «согласования карт» к совместному бюджетированию и реализации проектов, меняющих качество жизни жителей всего агломерационного контура. Без решения вопроса финансовой устойчивости органов агломерационного управления и без федерального законодательного закрепления их статуса процессы агломерации рискуют остаться имитационными.

Статья подготовлена на основе открытых научных публикаций, нормативных актов и аналитических материалов за 2013–2026 гг. Персональные данные авторов исследований частично замаскированы в соответствии с политикой конфиденциальности.