Система управления городами в советский период прошла сложный путь развития — от первых Советов рабочих депутатов 1917 года до развитой структуры исполнительных комитетов конца 1980-х годов․ Эта система сочетала в себе черты государственного управления и элементы местного самоуправления, что делает её уникальным историческим явлением․
Становление советской системы управления городом (1917–1920-е годы)
После Октябрьской революции 1917 года управление городами перешло к Советам рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов․ Первоначально Советы выполняли одновременно политические и хозяйственные функции․ Уже в конце 1919 года в Советах были созданы специальные органы — коммунотделы, призванные руководить коммунальным хозяйством городов․
Тяжёлый экономический и политический кризис, ставший следствием гражданской войны, заставил советскую власть искать новые пути решения накопившихся проблем․ Так возникла идея проведения новой экономической политики (НЭП), которая наряду с элементами рыночного хозяйствования предполагала децентрализацию власти и развитие местного самоуправления․
Важной вехой стала осень 1924 года, когда началась самостоятельная хозяйственная деятельность Советов — были выделены самостоятельные городские бюджеты․ Это позволило городским Советам планировать расходы на местные нужды и развивать городское хозяйство․
Компетенция городских Советов
Нормативные акты того времени в общих чертах определяли круг полномочий городских Советов․ К их компетенции относились:
- проведение в жизнь постановлений высших органов власти;
- принятие мер к поднятию города и посёлка в культурном и хозяйственном отношениях;
- разрешение вопросов местного значения — благоустройство, торговля, здравоохранение, образование;
- управление предприятиями, землями и строениями, входящими в пределы городской черты и имеющими городское значение․
Особое постановление от 13 сентября 1929 года закрепило за городскими Советами все предприятия, земли и строения городского значения, что значительно расширило их хозяйственную базу․ Финансовые средства на местные нужды черпались из особых источников, в т․ч․ из отчислений от промыслового налога (для Москвы размер таких отчислений устанавливался в особом порядке)․
Структура исполнительных органов (1930-е годы и далее)
С 1930 года при городских исполнительных комитетах (исполкомах) создавалась развитая аппаратная структура:
- президиум исполкома;
- организационно-массовая группа;
- планово-статистическое бюро;
- архивное бюро;
- отделы: рабоче-крестьянской инспекции, административный, здравоохранения, финансовый, торговый, коммунального хозяйства, социального обеспечения, земельный;
- инспекция труда и канцелярия․
В 1937 году были образованы жилищные управления, взявшие на себя эксплуатацию городского жилищного фонда, эта структура просуществовала вплоть до 1991 года․
Принцип двойного подчинения
Характерной особенностью советской системы было двойное подчинение отделов исполкомов: они подчинялись как своему Совету и его исполкому, так и соответствующему отделу вышестоящего Совета․ Кроме того, Советы депутатов трудящихся создавали постоянные комиссии по основным отраслям хозяйственного и культурного строительства, в которых на общественных началах работали депутаты․
Особенности функционирования системы
Исследователи отмечают, что советская система управления городом основывалась на принципе выборности органов власти, однако реальное влияние на принятие решений во многом зависело от горизонтальной координации между структурами․ Как отмечают историки: если на районном или городском уровне складывалась система взаимодействия между органами — территории «везло», если нет — эффективность управления заметно снижалась․
Советская система управления не была идеальной, однако горизонтальная координация — важнейшее условие устойчивости любого политического режима — в ней присутствовала и обеспечивала функционирование городского хозяйства на протяжении десятилетий․
За годы советской власти была создана централизованная, но при этом многоуровневая система управления городами, включавшая:
- выборные Советы народных депутатов как представительные органы;
- исполнительные комитеты как постоянно действующий аппарат управления;
- отраслевые отделы и управления (жилищные, коммунальные, финансовые и др․);
- постоянные комиссии с участием депутатов;
- самостоятельные местные бюджеты с закреплёнными источниками доходов․
Опыт советского городского управления оказал значительное влияние на последующее развитие местного самоуправления в России․ Многие структурные решения — отраслевые отделы администраций, жилищно-коммунальные управления, система местных бюджетов, сохранились в преобразованном виде и в современной муниципальной системе․
Примечание: конкретные адреса архивов, фамилии руководителей исполкомов и контактные данные учреждений в настоящей статье частично скрыты (г․ Москва, ул․ , д․ ; Иванов И․ И․ ; тел․ +7 () —**) в соответствии с требованиями защиты персональных данных․