История городского управления в Российской империи — это хроника сложного пути от сословно-корпоративных структур к всесословным выборным органам‚ а затем — к ужесточению государственного контроля и бюрократизации самоуправления. Ключевым этапом стало Городовое положение 1870 года‚ определившее облик муниципальной власти на почти полвека.

Предыстория: от «Наставления» к реформе 1870 года

До 1870 года основой городского управления служило Наставление по губернским городам 1785 года ( Екатерины II). Оно устанавливало сложную систему сословных выборов: горожане делились на 6 разрядов‚ каждый из которых выбирал свои органы. Высшим органом была Общая дума‚ исполнятельным — Шестигласная дума при городском голове. Данная система консервировала сословные перегородки и не отвечала потребностям растущего капитализма и урбанизации.

Подготовка реформы 1870 года велась в условиях острой необходимости модернизации городского хозяйства. К апрелю 1870 года был разработан финальный проект документа‚ прошедший через Государственный совет и 16 июня (28 июня по новому стилю) утвержденный императором Александром II.

Городовое положение 1870 года: основные принципы

Новый закон ввел принципиально иные основы управления:

• Всесословность: выборное право предоставлялось не по сословному признаку‚ а на имущественной (ценсовой) основе.
• Независимость от земского самоуправления: городские органы выделились в отдельную систему.
• Разделение властей: законодательная (представительная) и исполнительная функции были распределены между разными органами.

Избирательная система: три курии

Избиратели распределялись по трем куриям в зависимости от уплачиваемого налога (недвижимость‚ торговля‚ промыслы):

1. I курия, крупные плательщики (выбирали 1/3 депутатов).
2. II курия — средние плательщики (выбирали 1/3 депутатов).
3. III курия, мелкие плательщики (выбирали 1/3 депутатов).

Такая система гарантировала доминирование крупной буржуазии и поместной дворянности (владельцев недвижимости) в городской думе‚ лишая реального влияния واسعة массы городского беднячества и рабочих.

Структура органов городского самоуправления (по Положению 1870 г.)

Городская дума, законодательный и распорядительный орган

Городская дума являлась высшим коллегиальным органом городского самоуправления. Ее компетенция включала:

• Утверждение городских сметов доходов и расходов.
• Установление городских сборов и пошлин.
• Распоряжение городским имуществом.
• Избрание Городского головы и Городской управы.
• Контроль за деятельностью исполнительных органов.

Дума собиралась на сессии не реже двух раз в год. В перерывах между сессиями текущие вопросы решала Управа.

Городской голова — глава города

Городской голова избирался Думой из числа ее депутатов (или извне‚ но с подтверждением губернатора) на 4-летний срок. Его статус был уникальным:

• Председательствовал и в Городской думе‚ и в Городской управе.
• Представлял город во внешних отношениях.
• Имел решающий голос при равенстве голосов в Управе.
• Одобрял акты Думы (право отложенного вето).
• Был подчинен губернатору и министру внутренних дел.

Подтверждение избрания головы губернатором вводило сильный элемент административного контроля.

Городская управа — исполнительный орган

Городская управа создавалась как постоянно действующий коллегиальный исполнительный орган под председательством городского головы. Состав Уpravы: голова + члены управы (гласные)‚ избираемые Думой из ее состава (обычно 4–6 человек в зависимости от величины города).

Основные функции Управы:

• Ведение текущих дел по городскому хозяйству.
• Изыскание мер к улучшению города (благоустройство‚ санитария‚ пожарное дело‚ образование‚ медицина).
• Исполнение определений Думы.
• Сбор сведений‚ составление проектов смет и планов работ.
• Управление городским имуществом и финансами в межсессионный период.

Как отмечалось в современных справочниках: «Управа ведет текущие дела по городскому хозяйству‚ изыскивает меры к его улучшению‚ исполняет определения думы‚ собирает нужные ей сведения‚ составляет проекты…»

Городское избирательное собрание

Высшим избирательным органом являлось Городское избирательное собрание‚ собиравшееся раз в 4 года для выборов депутатов Думы по трем куриям.

Городовое положение 1892 года: контриформы и усиление контроля

К началу 1890-х годов правительству показалось‚ что Думы 1870 года слишком независимы и допускают к управлению «ненадежные элементы» (мещан‚ мелкую буржуазию‚ интеллигенцию). 11 (23) июня 1892 года было принято новое Положение о городском самоуправлении.

Ключевые изменения 1892 года:

• Изменение куриального представления: представительство I курии (крупная буржуазия‚ дворянство) увеличено до половины депутатов (вместо 1/3)‚ II и III курии получали по 1/4. Это ликвидировало равенство курий.
• Право вето губернатора: губернатор получил право отменять решения Думы‚ «противоречащие законам или вредящие общественному благу»‚ без обращения в сенат (ранее требовалось сенатское заключение).
• Утверждение гласных Управы: гласные Управы подлежали обязательному утверждению губернатором.
• Исключение из управления: лица‚ не платившие налоги‚ лишались избирательного права; ужесточены цензовые кворумы.

Результатом стало превращение городского самоуправления‚ по выражению современников‚ «в правительственный орган по вопросам местного хозяйства». Роль бюрократии стала решающей‚ а самостоятельность городов — номинальной.

Примеры реализации на местах (по архивным данным)

Механизм реформы 1870 года запускался по всей империи не одновременно‚ а по мере утверждения смет и формирования выборщиков. В архивах сохранены фонды множества городских управ.

Пример: Хвалынская городская управа (Саратовская губерния)

Создана согласно Городовому положению от 1870 г. как исполнительный орган. В архивах (например‚ Ф. *‚ 2 оп.‚ 358 ед. хр.‚ крайние даты: 1872–1875‚ 1885‚ 1896‚ 1898‚ 1900–1917 гг.) хранятся документы‚ отражающие повседневную работу управы: вопросы водопровода‚ уличного освещения‚ городской больницы‚ общественных школ‚ сбора налогов и полицейского надзора.

Пример: Города Нижнего Поволжья

• Царицынская городская управа открыта 16 февраля 1872 г. (с некоторой задержкой из-за организационных вопросов).
• Камышинская городская управа начала функционировать уже в 1870 г.

Оба органа являлись типичными исполнительными структурами при городских думах‚ решавшими специфические задачи торговых и промысловых центров Поволжья.

Особенности управления в столицах и особых городах

Санкт-Петербург‚ Москва‚ Одесса‚ Севастополь‚ Нижний Новгород‚ Ростов-на-Дону‚ Владивосток и некоторые другие города имели особые уставы (например‚ Петербургский и Московский уставы 1846/1862 и 1892 гг.). В них:

• Городские головы назначались императором (в Петербурге и Москве) или требовали высшего утверждения.
• Укреплен полицейский надзор (в Петербурге — через Обер-полицеймейстера).
• Более сложная структура управ (управления по отделам: финансовое‚ техническое‚ санитарное и т.д.).

Финансовая база и городское хозяйство

Доходы городов формировались за счет:

1. Городских налогов (недвижимость‚ торговля‚ промыслы).
2. Сборов за пользование городскими благами (водопровод‚ освещение‚ трамвай‚ баня‚ кладбища).
3. Доходов от городского имущества (аренда земель‚ магазинов).
4. Долевых отчислений от государственных налогов (мало).

Хронический дефицит бюджетов малого и среднего городов заставлял Управы обращаться за займами в Государственный банк или к частным лицам‚ что усиливало финансовую зависимость от центра.

Государственный контроль и надзор

Несмотря на декларируемое самоуправление‚ государство сохраняло жесткий контроль через:

• Губернаторов: подтверждение головы‚ утверждение гласных Управы‚ отмена решений Дум‚ контроль смет.
• Министерства внутренних дел (МВД): общее руководство‚ рассмотрение жалоб‚ утверждение уставов особых городов.
• Губернских правлений / Земских управ: проверка финансово-хозяйственной деятельности.
• Полицейских органов: исполнение полицейских функций часто ложилось на Уpravу (пожарный надзор‚ санитария‚ торговля)‚ что смешивало самоуправление с административно-полицейской властью.

Кризис и ликвидация (1917 год)

Февральская революция 1917 года привела к краху имперской системы управления. В марте–апреле 1917 г. по всей стране сформировались Временные городские думы и управы на новой‚ демократической основе (всеобщие‚ прямые‚ равные‚ тайные выборы без цензовых кворумов).

Октябрьская революция и последующее принятие Декрета о власти Советов (ноябрь 1917) и закона «Об организации местных органов власти» (1918) ликвидировали органы городского самоуправления образца 1870/1892 гг.‚ передав полноту власти городским Советам рабочих‚ солдатских и крестьянских депутатов.

Деятельность органов городского управления Российской империи (в период 1870–1917 гг.) дала смешанные результаты:

Таким образом‚ система‚ созданная Городовым положением 1870 года и модифицированная в 1892 году‚ стала важным‚ но несовершенным этапом формирования российской муниципальности. Она заложила организационные основы городского хозяйства‚ но не смогла обеспечить истинную самоуправляемость из-за сохранения автократического принцима верховенства государственной власти над местной.

Статья подготовлена на основе исторических источников и нормативных актов Российской империи (Городовое положение 1870 г.‚ Положение 1892 г.‚ архивные описи фондов городских управ). Архивные реквизиты приведены частично (номера фондов замаскированы как * в соответствии с правилами обработки данных).