Земельные правоотношения занимают особое место в системе публичного управления, поскольку земля является одновременно природным ресурсом, объектом недвижимости и основой жизнедеятельности населения. Муниципальные образования — городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа — выступают самостоятельными субъектами земельных правоотношений, наделёнными законодательно закреплёнными полномочиями в сфере управления и распоряжения землёй.
Правовая основа деятельности муниципальных образований в земельной сфере
Деятельность органов местного самоуправления в области земельных отношений регулируется целым комплексом нормативных актов:
- Конституция РФ (ст. 12, 130–133), закрепляющая самостоятельность местного самоуправления;
- Земельный кодекс РФ (ст. 2, 9–11, 19), определяющий полномочия муниципальных образований и порядок формирования муниципальной собственности на землю;
- Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;
- законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты — решения представительных органов, постановления глав муниципальных образований и местных администраций.
Акты муниципального земельного права могут приниматься представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, а также местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом) в соответствии с уставом муниципального образования.
Формы участия муниципальных образований в земельных отношениях
Органы местного самоуправления участвуют в земельных отношениях в двух основных качествах:
- Как органы публичной власти, обладающие полномочиями по управлению землёй на территории муниципального образования. Эта деятельность регулируется Земельным кодексом РФ и иным публично-правовым законодательством.
- Как собственник земельных участков, выступающий в гражданском обороте наравне с иными участниками (ст. 124–125 ГК РФ).
Основные полномочия органов местного самоуправления
К ключевым полномочиям муниципальных образований в земельной сфере относятся:
- распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
- распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (в пределах, установленных законами субъектов РФ);
- предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам, в т.ч. через проведение аукционов;
- изъятие земельных участков для муниципальных нужд;
- установление правил землепользования и застройки, зонирование территорий;
- изменение видов разрешённого использования земельных участков;
- муниципальный земельный контроль;
- резервирование земель для муниципальных нужд.
Муниципальная собственность на землю
Согласно ст. 19 Земельного кодекса РФ, в собственность муниципальных образований передаются:
- земельные участки, признанные таковыми в соответствии с федеральными законами и нормативно-правовыми актами;
- участки, переданные в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю;
- участки, приобретённые муниципальными образованиями по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
Проблема разграничения полномочий
Одной из наиболее дискуссионных проблем остаётся перераспределение полномочий между муниципальными образованиями и субъектами РФ. Судебная практика свидетельствует о многочисленных спорах. Так, например, Народным Собранием Карачаево-Черкесской Республики в 2015 году был принят Закон № 30-РЗ, согласно которому полномочия органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками неразграниченной государственной собственности были переданы органам республиканской власти. Подобные решения вызывают научные дискуссии о пределах вмешательства регионов в компетенцию местного самоуправления (см. работы Баженовой О.И., Усмановой Р.М., Брызгалиной А.В.*).
Отдельного внимания заслуживает вопрос о полномочиях муниципальных образований в отношении лесных участков, расположенных на их территории, — здесь компетенция органов местного самоуправления существенно ограничена лесным законодательством.
Практическая реализация полномочий
На практике полномочия реализуются через административные регламенты. Например, в городе Екатеринбурге действует Административный регламент проведения аукционов в отношении земельных участков, полномочиями по распоряжению которыми обладают органы местного самоуправления. В Московской области органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов на определённый срок были переданы государственные полномочия, включая принятие решений об изменении видов разрешённого использования земельных участков.
За разъяснениями по конкретным вопросам граждане могут обращаться в местные администрации, а также в органы прокуратуры (например, прокуратура Московской области регулярно публикует разъяснения по земельной тематике; справочные телефоны: 8-495-*—).
Муниципальные образования являются полноправными субъектами земельных правоотношений, сочетающими публично-властные полномочия и права собственника земли. Эффективность их деятельности зависит от чёткого разграничения компетенции между уровнями публичной власти, качества муниципального нормотворчества и правоприменительной практики. Дальнейшее совершенствование законодательства должно быть направлено на устранение коллизий и обеспечение баланса интересов государства, муниципалитетов и правообладателей земельных участков.