Вопрос о том, кто стоит выше в иерархии городской власти, глава города или мэр — является одним из самых обсуждаемых в российском муниципальном праве и политологии. Ответ не может быть однозначным, так как законодательство (в первую очередь 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») допускает несколько моделей организации власти, а в уставах конкретных муниципалитетов термины могут использоваться по-разному.
Путаница в терминах: одно лицо или два разных?
Согласно информации из открытых источников и правовой доктрине (в частности, работам М.В. Демидова и В.Л. Степановой), в российской практике сложилось несколько подходов к наименованию высшего должностного лица:
- Модель «Мэр = Глава администрации»: Во многих городах мэр, это руководитель местной администрации (исполнительная власть), нанимаемый на контрактной основе конкурсной комиссией или назначаемый представительным органом (Собранием депутатов). В этом случае «глава города» в уставе может называться председателем Совета депутатов (представительная власть).
- Модель «Мэр = Глава муниципального образования»: В некоторых регионах (и исторически во многих городах) мэр избирается населением напрямую и является главой муниципального образования, возглавляющим и администрацию. Здесь термины «мэр» и «глава города» являются синонимами.
- Региональные особенности: Например, в Республике Хакасия местные законодатели исключили слово «мэр» из уставов, оставив только наименование «глава города» (главы муниципального образования), считая это более соответствующим русскому языку.
Две ключевые модели организации власти (схемы)
Понимание того, «кто важнее», полностью зависит от выбранной в городе схемы, закрепленной в Уставе муниципального образования.
Схема А: «Сильный мэр» (Мэр — избранный глава города и администрации)
- Мэр (Глава города/муниципального образования) — избирается жителями города на альтернативных выборах.
- Возглавляет и представительный орган (Совет депутатов — в некоторых случаях), и исполнительный орган (Администрацию/Мэрию).
- Несет персональную ответственность перед избирателями.
Схема Б: «Сити-менеджер» / «Двухглавье» (Разделение полномочий)
- Глава города (Председатель Совета депутатов) — избирается из числа депутатов Совета. Это политик, осуществляющий общее руководство, представляющий город, ведущий заседания Совета.
- Глава администрации (Сити-менеджер / Мэр — если устав так называет) — нанимается на контрактной основе (конкурс/голосование депутатов) как профессиональный менеджер.
- Глава администрации управляет городским хозяйством, распоряжается бюджетом, подписывает приказы.
Сравнительная таблица полномочий и статуса
| Критерий | Глава города (Председатель Совета) | Мэр / Глава администрации |
|---|---|---|
| Источник власти | Избирается депутатами Совета (парламентский путь) | Назначается по контракту (конкурс/депутаты) ИЛИ избирается народом (прямой путь) |
| Тип полномочий | Политические, представительные, координирующие, контрольные | Исполнительные, распорядительные, хозяйственные, кадровые |
| Ответственность | Перед Советом депутатов и избирателями (косвенно) | Перед Советом депутатов (по контракту) и перед Мэром/Главой МО (если избрание) |
| Срок полномочий | Срок созыва Совета (обычно 5 лет) | Контракт на срок полномочий Совета (не менее 2 лет) или срок выборов |
| Ключевой ресурс | Легитимность, политическое влияние, контроль за законами | Административный ресурс, бюджет, кадры, подрядчики |
Исключения: Города федерального значения
Особое место занимают Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. Здесь действуют особые федеральные законы.
- Высшее должностное лицо, Губернатор (Мэр) (в Москве — Мэр Москвы, в СПб — Губернатор Санкт-Петербурга).
- Они назначаются/избираются по особым правилам с участием Президента РФ.
- В классическом понимании муниципального права «глава города» (как председатель местного парламента) здесь отсутствует, так как эти субъекты являются одновременно и регионами, и муниципалитетами.
Юридическая природа контракта (для нанимаемых глав администраций)
Если мэр/глава администрации, это наемный менеджер (схема «Сити-менеджер»), его правовой статус регламентируется трудововым и муниципальным правом:
- Контракт заключается на срок полномочий Собрания депутатов (но не менее 2 лет).
- Расторжение контракта возможно досрочно по основаниям, указанным в уставе и законодательстве (неудовлетворительные результаты оценки эффективности, потеря доверия депутатов и т.д.).
- Это делает должность более уязвимой к политической конъюнктуре в Совете депутатов, но и более профессионализированной.
Резюме: Кто же важнее?
Единого ответа нет, это зависит от Устава вашего города:
- Если в городе прямые выборы Мэра, возглавляющего администрацию: Мэр = Глава города. Это единый центр власти. Он важнее всех.
- Если в городе разделение ветвей власти (Совет + Администрация):
- По протоколу и статусу (глава МО по 131-ФЗ) — Глава города (Председатель Совета).
- По реальной управленческой мощи (деньги, кадры, приказы, хозяйство) — Мэр / Глава администрации (Сити-менеджер).
Как верно замечено в экспертной среде: «Глава администрации, которого у нас называют мэром, как наёмный менеджер имеет более низкий статус, но в его руках сосредоточены основные рычаги управления городским хозяйством». В то же время, Глава города (Председатель Совета) определяет стратегию, принимает бюджет и контролирует исполнение.
Как узнать схему в вашем городе?
Чтобы точно ответить на вопрос для конкретного населенного пункта, необходимо открыть Устав муниципального образования (обычно опубликован на официальном сайте администрации или Совета депутатов в разделе «Нормативная база» / «Устав»). В разделе «Органы местного самоуправления» четко прописано:
- Какое наименование у высшего должностного лица (Мэр, Глава города, Глава МО, Председатель Совета).
- Порядок его избрания/назначения.
- Распределение полномочий между Советом, Главой города и Администрацией.
Статья подготовлена на основе открытых правовых источников (131-ФЗ, уставы МО, доктринальные статьи) и информации из интернета на дату . Конкретные фамилии должностных лиц, адреса и контактные телефоны администраций в данном обзоре не приводятся / скрыты под маской (*) в соответствии с правилами безопасности.