История местного самоуправления в Российской империи после отмены крепостного права в 1861 году неразрывно связана с деятельностью волостных управ. Эти органы стали основным звеном административно-полицейского управления в деревне, выполнявшим функции исполнительной власти на низовом уровне. До самой Февральской революции 1917 года волостная управа оставалась «руками и ногами» государственной власти в сельской местности.
Правовая основа и статус волостной управы
Волостные управления были созданы на основании Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (1861 г.). Согласно законодательству, волость представляла собой административно-территориальную единицу, объединявшую несколько деревень или сел. Ключевой особенностью было их сословный характер: органы волостного управления формировались исключительно из крестьян — государственных, удельных или бывших помещичьих.
- Законодательное закрепление: Положение о волостных управлениях (1861 г.), Устав о волостных управлениях (1892 г.).
- Подчиненность: Волостная управа подчинялась уездному земскому наместнику (с 1889 г.), а через него — губернской администрации и Министерству внутренних дел.
- Срок полномочий: Члены управы избирались обычно на 3 года.
Структура органов волостного самоуправления
Система волостного управления строилась на принципе разделения законодательных (собраний) и исполнительных (управ) функций, а также наличии собственной судебной инстанции.
Волостное крестьянское собрание
Высший орган волостного самоуправления. Собиралось не реже одного раза в год (обычно в январе–феврале). В его компетенцию входило:
- Избрание волостного старосты и членов волостной управы.
- Избрание мировых судей и присяжных заседателей.
- Распределение государственных податей и повинностей (рекрутских, дорожных, налоговых) между деревнями волости.
- Утверждение волостных смет доходов и расходов.
- Рассмотрение отчетов волостной управы.
Волостная управа (Исполнительный орган)
Центром текущего управления была волостная управа. Она состояла из волостного старосты (председателя) и двух–четырех assessоров (членов управы). Именно управа обеспечивала ежедневную жизнь волости:
- Исполнение решений волостного собрания и распоряжений вышестоящей администрации.
- Ведение дела о налогах и сборе податей.
- Охрана общественного порядка (полицейские функции через волостных приставов и десятских).
- Управление волостным имуществом, землями, лесами, пошлинами.
- Организация дорожных работ, пожарной охраны, санитарных мероприятий.
Волостной суд
Особый судебный орган для разбирательства мелких гражданских споров и административных правонарушений между крестьянами (до 30 рублей спора, наказания до 15 руб. штрафа или 3 дней ареста). Суд состоял из волостного судьи и двух заседателей, избираемых собранием.
Волостная канцелярия: «Сердце» управления
Как отмечалось в исторических источниках, центром волостного управления была волостная канцелярия (казна, столец). Здесь концентрировались:
- Документы: метрические книги, ревизские сказки, земельные надели, паспорта.
- Финансы: волостная казна, куда поступали сборы с крестьян (земский налог, дорожный сбор, пожарный сбор) и откуда выплачивались зарплаты чиновникам и расходы на нужды волости.
- Архив и печать волости.
Канцелярию возглавлял волостный писарь (секретарь), единственный профессиональный чиновник в составе управы, обеспечивавший документационную непрерывность и юридическую грамотность решений.
Важным этапом стало Учреждение земских наместников (1889 г.). Волостные управы лишились части самостоятельности: их деятельность стала строго контролироваться уездным земским наместником — дворянином, назначаемым государством. Наместник получил право отменять решения волостных собраний и управ, увольнять старост и членов управы. Это укрепило государственный контроль над деревней, превратив сословные органы в подчиненные административным вертикали исполнители.
Попытка реформы 1917 года: От сословной волости к всесословному земству
После Февральской революции Временное правительство предприняло последнюю в досоветской истории попытку реформировать местное самоуправление. 21 мая 1917 года (по старому стилю) было принято постановление «О волостном земском управлении».
Основные нововведения закона от 21 мая 1917 г.:
- Ликвидация сословности: Крестьянская сословная волость преобразовывалась в всесословную волостную земскую управа. Выборы становились всеобщими, равными, прямыми и тайными (мажоритарная система в два тура).
- Новые органы власти: Вместо крестьянского собрания, Волостное земское собрание; вместо старой управы — Волостная земская управа, избранная собранием.
- Расширение полномочий: Земства получали ширую автономию в вопросах хозяйства, образования, медицины, статистики.
Организацию новой власти курировал Главное управление по делам местного хозяйства МВД. Распоряжение начальника управления Н. Н. * (Авинова) определяло первоочередные задачи вновь избраных органов к сентябрю 1917 года. За несколько месяцев удалось воссоздать более 9,5 тысяч волостных земств.
Крах реформы и ликвидация волостных управ
Довести реформу до конца не удалось. Октябрьский переворот 1917 года прервал эволюционное развитие. Декретом ВЦИК от ноября 1917 г. «Об учреждении властей и мест волостного и сельского управления» старые волостные управы (и новые земские) были ликвидированы. На смену им пришли деревянские, сельские и волостные Советы депутатов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Как отмечалось в документах того времени: «Деревенские Советы, сельские и волостные — были избраны в те времена, когда социалистическая революция еще не докатилась до деревни». Новая советская власть начала кардинальную реформу административного деления, ушедшую в историю как «советская административно-территориальная реформа 1920-х гг.».
Значение волостной управы в истории России
За 56 лет существования (1861–1917) волостная управа прошла путь от патриархального крестьянского самоуправления до относительно оформленного административного звена. Ее историческое значение велико:
- Обеспечила сбор налогов и рекрутов для армии.
- Сохранила социальную стабильность в деревне через обычный право и волю общины.
- Создала кадровый резерв крестьянских организаторов, многие из которых позже стали активными участниками событий 1917 г. и строителями советской власти.
- Оставила богатый архивный след (фонды волостных управ, канцелярий, судов), который сегодня является основным источником для изучения истории быта, демографии и земледелия имперской России.
Справочная информация
Период действия: 1861 – ноябрь 1917 г.
Ключевые нормативные акты: Положение 1861 г., Устав 1892 г., Постановление Врем. Правительства .
Наследие: Фонды хранятся в государственных архивах (ГАРФ, региональные архивы) в фондах уездных наместников, губернских управлений и самих волостных управ.