Городская реформа 1870 года (реформа городского самоуправления) вошла в историю как одна из ключевых Великих реформ эпохи царствования Александра II․ Она стала логическим продолжением крестьянской (1861), земской (1864), судебной (1864) и военной (1874) реформ․ Главной целью преобразования было предоставление городскому населению права самостоятельно решать вопросы местного хозяйства, снизив зависимость от директив центра․

Предусловия и исторический контекст

К 1860-м годам система городского управления в России, основанная на Городовом положении 1785 года (Екатерины II), окончательно устарела․ Она опиралась на сословное представительство (купцы, мещане, дворяне), что не соответствовало реальной социальной структуре быстро растущих городов, где роль промышленной буржуазии и наемного рабочего класса возрастала․

• Экономический рост: Развитие капитализма, строительство железных дорог, индустриализация требовали эффективного управления городской инфраструктурой (водоснабжение, освещение, благоустройство, противопожарные меры)․
• Опыт земств: Успешная работа земских учреждений, введенных в 1864 году, показала жизнеспособность принципа всесословности и выборности в управлении местными делами․
• Политический климат: Общественное движение 1860-х годов (либеральная общественность, публицистика) давили на правительство, требуя расширения прав самоуправления․

Проект реформы разрабатывался длительное время․ Значительную роль сыграли дискуссии в Государственном совете и комитетах министерств․ Как отмечают исследователи (в частности, Кизеветтер А․А․ в работах по местному праву), именно перевес голосов в пользу отмены выборов по сословиям заставил императора подписать отложенную надолго реформу․

Городовое положение 1870 года: Основные положения

Законодательной базой реформы стал Городовой устав (Городовое положение), высочайше утвержденный 16 июня 1870 года (по старому стилю; 28 июня по новому)․ Документ состоял из 176 статей и регламентировал устройство органов управления в 503 городах империи (за исключением столиц, Санкт-Петербурга и Москвы, где действовали особые уставы, а также городов Кавказа, Сибири и Средней Азии)․

Ключевые принципы Устава:

1. Всесословность: Право голоса давалось не по сословному признаку, а на имущественной основе (платеже налогов)․
2. Выборность: Органы власти формировались на выборах․
3. Независимость в хозяйственных вопросах: Городская дума получала право самостоятельно распоряжаться городскими доходами и имуществом․
4. Контроль государства: Сохранялся сильный надзор со стороны губернаторов и Министерства внутренних дел (МВД)․

Структура органов городского самоуправления

Согласно Уставу, система управления строилась на двухъярусном принципе: представительный и исполнительный органы․

Городская дума — представительный орган

Выбиралась на 4 года․ Число депутатов (гласных) зависело от численности населения города (от 30 до 180 человек)․

Компетенция Думы:

• Утверждение городского бюджета и сметы доходов/расходов․
• Установление городских сборов и налогов (в пределах закона)․
• Распоряжение городским имуществом, учреждениями и предприятиями․
• Контроль за деятельностью Городской управы․
• Рассмотрение вопросов благоустройства, здравоохранения, народного образования, торговли․

Городская управа — исполнительный орган

Избиралась Думой из числа гласных и негласных депутатов на 4 года․ Состояла из Городского головы (председателя) и членов управы (от 2 до 12 человек в зависимости от размера города)․

Функции Уpravы:

• Исполнение решений Думы․
• Текущее управление городским хозяйством․
• Надзор за городскими учреждениями (больницы, школы, приюты, водопровод, конные железные дороги и др․)․
• Подготовка проектов бюджета․

Примечание: В городах, где не было Думы, управление осуществлялось Городовым приказчиком — чиновником, назначаемым губернатором (пережиток дореформенной системы)․

Избирательная система: Курии и ценз

Несмотря на декларируемую всесословность, выборы не были универсальными․ Устав установил трехкурийную систему, напоминавшую земскую, но с имущественным цензом:

Последствия такой системы:

• Доминирование купечества и крупной буржуазии (I и II курии) в Думах․
• Исключение из выборного процесса значительной части городского беднячества, батрачества, служачих, не плативших прямых налогов․
• Женщины были лишены активного избирательного права (могли голосовать только через доверенных лиц — мужчин, и только в I и II куриях)․

Хозяйственная автономия и финансы

Главным достижением реформы стало создание городской кассы и предоставление Думе права самостоятельного бюджетирования․ Города получили право:

• Устанавливать дополнительные сборы к государственным налогам (на недвижимость, торговлю, ремесла)․
• Взимать плату за пользование городскими благами (водопровод, освещение, проезд по мостам, рынки)․
• Принимать займы под залог городского имущества (с согласия губернатора)․
• Владеть недвижимостью, ценными бумагами, предприятиями (водоканалы, трамваи, электростанции, слободи)․

Это дало мощный импульс развитию городской инфраструктуры․ Уже к 1890-м годам в крупных городах появились водопровод, газовое и электрическое освещение, конные и затем электрические трамваи, построены больницы, школы, общественные библиотеки․

Государственный контроль и ограничения автономии

Самоуправление не было полным․ Центр сохранил рычаги влияния через:

1. Губернатора: Утверждал избранного Городского головы (мог отказать без объяснения причин), имел право отменять решения Думы и Уpravы, противоречащие законам или вредящие государственным интересам, приостанавливать их исполнение;
2. Министерство внутренних дел (МВД): Общий надзор, утверждение бюджетов крупных городов, разрешение на заимствования․
3. Полицейский надзор: Полиция оставалась ведомственной структурой МВД, подчинялась губернатору, а не Думе․
4. Цензурные ограничения: Дума не могла обсуждать политические вопросы, pétиции вышестоящим властям требовали согласования․

Городская контрреформа 1892 года

К началу 1890-х годов правительству показалось, что городские думы стали слишком независимыми и «либеральными»․ В 1892 году был принят новый Городовой устав (так называемая контрреформа), который:

• Усилил имущественный ценз (число выборщиков сократилось в 2–3 раза)․
• Ликвидировал III курию в малых городах, слил её со II․
• Укрепил власть Городского головы (стал назначаемым с согласия МВД, а не просто утверждаемым губернатором)․
• Расширил права губернатора по распуску Дум и отмене их решений․
• Исключило из числа выборщиков лиц, не состоящих в сословиях (крестьян, приехавших в город без паспортов)․

Это ознаменовало поворот от либеральной модели 1870 года к бюрократизированной модели конца XIX века․

Значение и итоги реформы 1870 года

Несмотря на ограниченность и последующую контрреформу, значение Городской реформы 1870 года колоссально:

Позитивные аспекты:

• Заложена основа муниципалитета: Город стал юридическим лицом, обладающим имуществом и бюджетом․
• Модернизация инфраструктуры: За 20 лет (до 1892 г․) городское хозяйство выросло в разы․ Появились системы водоснабжения, канализации, общественный транспорт․
• Школа гражданства: Формировался кадр городских деятелей (врачи, учителя, инженеры, купцы), получавших опыт управления․
• Экологическая политика: Как отмечает историк Нардова В․А․, реформа 1870 г․ стала ключевым фактором включения компонентов природной среды (водоемы, зеленые насаждения, санитария) в сферу политики органов городского управления․

Ограничения и проблемы:

• Классовый характер: Власть оставалась в руках крупной буржуазии и помещиков․
• Финансовая несамостоятельность: Основные доходы — налоги, установленные центром; города беднели․
• Отсутствие политических прав: Думы не были органами политической воли населения․
• Исключение столиц и окраин: Единой системы не существовало․

Историография и источники

Изучение реформы имеет богатую историографическую традицию:

• Дореволюционные историки: Шрейдер Г․И․ («Городское самоуправление 1870 года», СПб․, 1908–1909), Гессен В․М․ («Городское самоуправление: дополнение к курсу русского государственного права»)․ Анализировали правовые аспекты, текст Устава с объяснениями (изд․ Хоз․ департ․ МВД, 1873, * с․)․
• Советская историография: Нардова В;А․ («Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х гг․ XIX в․», Л․, 1984, * с․)․ Акцент на классовой сущности, противоречиях, роли буржуазии․
• Современные исследования: Рассматривают реформу в контексте модернизации, государственно-общественных отношений, городской экологии, гендерной истории․

Ключевой первоисточник: «Городовое положение с объяснениями, высочайше утвержденное 16 июня 1870 года» (СПб․, 1873)․ Текст воспроизводился в «Своде законов Российской империи»․

Городская реформа 1870 года стала важнейшим этапом формирования системы местного самоуправления в России․ Она разорвала сословные оковы городского управления, ввела принцип имущественной ответственности и дала городам правовую базу для решения насущных хозяйственных проблем․ Хотя контрреформа 1892 года существенно сузила демократический потенциал Устава 1870 года, созданные тогда институты, Городская дума, Управа, Городская голова, городская касса — функционировали до самой революции 1917 года, став основой для деятельности органов власти после Февральской революции и прототипом для муниципальных реформ 1990-х годов в современной России․

Статья подготовлена на основе исторических источников и литературы по истории России XIX века․ Дата актуализации: ․ Контактная информация автора: * * *;