Тема правового статуса главы муниципального образования (мэра) и его соотношения с понятием «публичная власть» приобрела особую актуальность после принятия поправок к Конституции Российской Федерации и принятия Федерального закона от № 184-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»․ В данной статье проводится детальный анализ того, является ли мэр «источником» публичной власти, либо выступает ее субъектом (носителем), осуществляющим полномочия от имени населения․

Конституционные основы: народ — единственный источник власти

Согласно статье 3 Конституции РФ, «многонациональный народ Российской Федерации является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации»․ Это аксиоматическое положение не оставляет пространства для трактовки какого-либо должностного лица (в т․ч․ мэра) как первичного «источника» власти․

• Прямое волеизъявление: Народ осуществляет свою власть непосредственно (референдумы, выборы) и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст․ 3 ч․ 2 Конст․ РФ)․
• Местное самоуправление (МСУ): По статье 12 Конст․ РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако с 2020 года они включены в единую систему публичной власти (ст․ 11 ФЗ № 184-ФЗ)․

Понятие публичной власти и муниципальная власть после поправок 2020 года

До 2020 года категория «публичная власть» в науке использовалась как родовое обозначение совокупности государственной и муниципальной власти․ Поправки 2020 года и ФЗ № 184-ФЗ закрепили это на законодательном уровне:

1. Единая система публичной власти: Включает органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (ст․ 11 ФЗ № 184-ФЗ)․
2. Публично-властный характер МСУ: Деятельность органов МСУ носит публично-властный характер: решения принимаются путем прямого волеизъявления граждан или от их имени и обязательны для исполнения на соответствующей территории (ст․ 12 ФЗ № 184-ФЗ)․
3. Конституционализация практики КС РФ: Как отмечалось в постановлениях Конституционного Суда, публичная власть включает в себя не только государственную, но и власть местного самоуправления․

Таким образом, мэр как глава муниципального образования является ключевым институтом осуществления муниципальной публичной власти на соответствующей территории․

Правовые формы формирования главы МО: источник легитимности

Федеральный закон № 184-ФЗ (ст․ 36) и законодательство субъектов РФ устанавливают две основные модели формирования главы муниципального образования, которые принципиально различаются по источнику легитимности:

Принципиальное отличие: Избранный мэр получает мандат от народа (первичный источник), сити-менеджер, от депутатов (вторичный источник)․ В обоих случаях мэр/глава администрации осуществляет публичную власть, но правовой базис их полномочий различен․

Статус мэра в структуре органов МСУ

В соответствии со ст․ 35 ФЗ № 184-ФЗ, в структуру органов местного самоуправления входят:

• Представительный орган муниципального образования;
• Глава муниципального образования (Мэр);
• Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган);
• Контрольно-счетный орган муниципального образования;
• Иные органы МСУ, устанавливаемые уставом МО․

Мэр (Глава МО) занимает уникальное положение: он не входит в состав представительного органа (как правило), но возглавляет исполнительную власть (администрацию) или сам является председателем представительного органа (в зависимости от модели)․ Именно мэр подписывает и promulgates нормативные правовые акты местного значения, издает распоряжения, обязательные на территории города․

Особенности публичной власти в городах федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь)

Ст․ 59 ФЗ № 184-ФЗ устанавливает особенности для городов федерального значения․ Здесь публичная власть осуществляется с учетом двойственной природы этих территорий (они одновременно являются субъектами РФ и муниципальными образованиями)․

• Москва: Источником власти в городе Москве являются жители города Москвы, обладающие избирательным правом (Устав г․ Москвы)․ Глава города (Мэр Москвы) — высшее должностное лицо города, возглавляющий орган исполнительной власти города федерального значения․ Он формируется в порядке, установленном федеральным законом и законом города․
• Мэр города федерального значения входит в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ от исполнительной власти субъекта (представляет субъект, а не муниципалитет)․

В этих городах мэр концентрирует колосальный объем публичных полномочий как субъектовой, так и муниципальной еды․

Распределение полномочий: роль закона субъекта РФ

Важным новшеством поправок 2020 года стало положение ст․ 132 Конст․ РФ: источником перераспределения полномочий между государственной и муниципальной властями становится не только федеральный закон, но и закон субъекта Федерации․

Это означает, что конкретный перечень полномочий мэра (как органа публичной власти муниципального уровня) детально прописывается в:

1. Уставе муниципального образования (принятом представительным органом или референдумом)․
2. Законе субъекта РФ об организации местного самоуправления․
3. Федеральном законе № 184-ФЗ․

Органы государственной власти субъекта получили право участвовать в формировании органов МСУ и назначении должностных лиц (в т․ч․ главы администрации по модели «сити-менеджер»), что усилило вертикаль публичной власти․

Ответственность и контроль: публичная власть под надзором

Поскольку мэр осуществляет публичную власть, его деятельность подлежит строгому контролю:

• Судебный контроль: Распоряжения мэра могут быть обжалованы в суде (АП РФ, суды общей юрисдикции)․
• Прокуратурский надзор: Проверка законности нормативных актов мэра․
• Контрольно-счетный орган МО: Внешний финансовый контроль․
• Государственный контроль (надзор): В сферах, переданных в исполнение МСУ по договорам (ст․ 133 Конст․ РФ)․
• Отзыв мандата: Для избранных мэров — процедура отзыва (референдум); для наемных, досрочное прекращение полномочий представительным органом․

Резюме: Мэр — не источник, а носитель мандата публичной власти

1. Источник публичной власти в РФ — только Народ (ст․ 3 Конст․ РФ)․ Мэр не может быть источником власти по определению․
2. Мэр является субъектом (органом) публичной власти муниципального уровня, входящим в единую систему публичной власти РФ (ст․ 11 ФЗ № 184-ФЗ)․
3. Правовой основой полномочий мэра является закон (федеральный, субъекта, устав МО) и мандат доверия (прямой — от избирателей, или косвенный, от депутатов)․
4. Мэр обладает императивными полномочиями (издает обязательные акты, распоряжается муниципальной собственностью, организует исполнение бюджета), что квалифицирует его деятельность как публично-властную․
5. В городах федерального значения мэр интегрирован в систему публичной власти субъекта РФ, представляя его в Совете Федерации․

Нормативная база (ключевые акты)

• Конституция Российской Федерации (ст․ 3, 12, 32, 130–133, 135–136)․
• Федеральный закон от № 184-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»․
• Федеральный закон от № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред․ от 2020–2024 гг․)․
• Законы субъектов РФ об организации местного самоуправления․
• Уставы муниципальных образований (например, Устав г․ Москвы, Устав г․ Санкт-Петербурга)․
• Постановления Конституционного Суда РФ (определения по вопросам МСУ и публичной власти)․

Примечание: В статье использована информация из открытых правовых источников и интернета (актуальна на )․ Конкретные фамилии должностных лиц, адреса администраций и контактные телефоны в соответствии с правилами безопасности частично скрыты под маской (*)․ Для получения актуальных контактных данных обратитесь на официальные порталы органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований․