Земля как природный ресурс и основное средство производства занимает центральное место в обеспечении национальной безопасности, пищевой независимости и устойчивого развития территорий. Государственное управление в сфере использования и охраны земель представляет собой сложную, многоуровневую систему правовых, организационных и экономических мер, направленных на рациональное задействование земельного фонда и предотвращение его деградации. На актуальность данной темы обусловлена необходимостью баланса между экономическими интересами бизнеса, социальными запросами населения и экологическими императивами.
Правовая основа: разграничение полномочий
Ключевым нормативным актом, регулирующим земельные отношения в России, является Земельный кодекс РФ (ЗК РФ). Статья 9 ЗК РФ четко демаркирует полномочия между федеральным центром, субъектами Федерации и органами местного самоуправления.
Полномочия Российской Федерации (федеральный уровень)
Согласно ст. 9 ЗК РФ, к исключительной компетенции РФ относятся стратегические функции:
- Определение основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений.
- Установление ограничений прав собственников, землепользователей и землевладельцев, а также ограничений оборотоспособности участков (зонах с особыми условиями использования, охранных зонах, краевых полосах и т.д.).
- Государственное управление в области мониторинга земель, федерального государственного земельного контроля (надзора) и землеустройства. Данный пункт (п. 3 ст. 9 ЗК РФ) закрепляет за центром функцию «надзора за надзором» и единой методологии учета.
- Резервирование земель и принудительное отчуждение (изъятие) для государственных нужд федерального значения.
- Разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.
Полномочия субъектов РФ и органов МСУ
Субъекты Федерации осуществляют управление землями, находящимися в их собственности, а также выполняют переданные федеральным законом полномочия (например, осуществление государственного земельного надзора на территории региона, управление земелями сельскохозяйственного назначения вне границ населенных пунктов). Органы местного самоуправления управляют землями в границах городских/сельских поселений, ведут местный земельный учет и выдают акты о предоставлении участков в собственность/аренду.
Ключевые элементы механизма управления
Эффективность государственной политики обеспечивается тремя «китами» системы: учетом, контролем и защитой.
Государственный земельный учет и мониторинг
Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) и Государственный земельный кадастр формируют информационную базу. Мониторинг земель (ст. 66 ЗК РФ) представляет собой систему постоянного наблюдения за состоянием земель, выявлением изменений и прогнозированием процессов деградации (эрозия, заболачивание, засоление, загрязнение, нарушение почвенного покрова). Данные мониторинга являются основой для принятия управленческих решений о консервации, рекультивации или смене целевого назначения.
Государственный земельный надзор (контроль)
С введением поправок от № 242-ФЗ (п. 3.1 ст. 9 ЗК РФ) федеральный уровень закрепил за собой функцию организации и осуществления государственного земельного надзора. Главной целью является предотвращение, выявление и пресечение нарушений земельного законодательства:
- Несанкционированное завладение земельными участками (самовольная застройка, незаконное размещение объектов).
- Использование земель не по целевому назначению (например, строительство жилого дома на участке сельхозназначения без перевода в ИЖС).
- Нарушение условий использования, приведшее к ухудшению экологического состояния земель.
- Несвоевременная уплата земельного налога/арендной платы (взаимосвязь с налоговым контролем).
Инспекторы надзора (в т.ч. Росприроднадзора и его территориальных органов) обладают правом проводить проверки (плановые и внеплановые), запрашивать документы, составлять протоколы об административных правонарушениях (КоАП РФ, ст. 8.6, 8.7, 8.8) и предписания об устранении нарушений.
Охрана земель: правовой режим и специальные меры
Раздел VII ЗК РФ («Охрана земель») устанавливает обязательства собственников и землепользователей:
- Применение агротехнических, агролесомелиоративных, лесотехнических и иных мер по охране земель.
- Предотвращение загрязнения химическими веществами, отходами, радиоактивными материалами.
- Обязательность проведения рекультивации нарушенных земель (после геологоразведки, стройки, добычи полезных ископаемых).
- Консервация деградировавших земель с последующим выводом в оборот.
Научный анализ проблем реализации (обзор доктрины)
В научной литературе акцент делается на системных противоречиях. В частности, в исследовании * Б.Б. (Дагестанский гос. ун-т, Юридический институт), опубликованном в журнале «Закон и право» (2023, № 11, с. 153–156), подчеркивается, что понятийный аппарат земельного и природоохранного законодательства требует переосмысления.
Выявленные ключевые проблемы:
- Неоднозначность терминов: отсутствие единого понимания категорий «охрана земель», «рациональное использование», «деградация» в разных отраслевых законах (ЗК РФ, ФЗ «Об охране окружающей среды», Лесной кодекс, Водный кодекс) порождает коллизии при применении норм.
- Разрыв между учетом и контролем: данные государственного мониторинга часто не синхронизируются в реальном времени с базой данных надзорных органов, что снижает эффективность выявления нарушений.
- Проблемы ответственности: административная ответственность (штрафы) часто некомпенсируемо ниже стоимости ущерба или дохода от незаконного использования, что не создает превентивного эффекта.
- Кадровый и ресурсный дефицит: на территориальных уровнях наблюдается нехватка квалифицированных инспекторов земельного надзора, лабораторной базы для экспертизы состояния почв.
Современные тренды и цифровая трансформация (стандарт на 2026 год)
На текущем этапе управление переходит на принципы «Цифрового госуправления»:
Дистанционный земельный надзор
Активно внедряются технологии Космического мониторинга (ДЗЗ) и беспилотных летательных аппаратов (БПЛА). Автоматизированные системы (АС «Государственный земельный надзор») позволяют выявлять факты несанкционированной застройки, вырубки лесных насаждений на землях лесного фонда, загрязнения участков без выездных проверок. Это реализует принцип «безвизитного» контроля, закрепленный в ФЗ № 294-ФЗ «Об охране прав предпринимателей».
Интеграция реестров
ЕГРН интегрируется с реестрами объектов недвижимости, лесным реестром, водным реестром и реестром объектов культурного наследия. Это позволяет автоматически отслеживать пересечение границ зон особых условий использования (ЗОС, ОЗ, ЗЗ) с границами предоставляемых участков на стадии кадастровых работ.
Экономические стимулы охраны
Развивается механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду (в т.ч. размещение отходов на земле) и налоговые льготы для землепользователей, внедряющих ресурсберегающие технологии (прецизионное земледелие, органическое сельское хозяйство, рекультивация за свой счет с последующим получением «зеленых» сертификатов).
Перспективы совершенствования законодательства
На основе анализа судебной практики и доктрины (включая работу * Б.Б.) можно сформулировать вектор реформ:
- Кодификация понятий: принятие Федерального закона «Об охране земель» или введение специализированной главы в ЗК РФ с жесткими определениями видов деградации и критериями «неудовлетворительного состояния» земель.
- Усиление превентивной функции: переход от реакции на нарушение к прогнозированию рисков на основе больших данных (Big Data) и ИИ.
- Расширение публичного контроля: легализация института «общественных инспекторов по охране земель» с правом фиксации нарушений через мобильные приложения (аналог «Народный инспектор» в сфере охраны окружающей среды).
- Механизм «Земля в обмен на рекультивацию»: законодательное закрепление права инвестора на получение участка в аренду/собственность при условии полной рекультивации исторически загрязненного/нарушенного объекта (brownfields).
Государственное управление в области использования и охраны земель на 2026 год представляет собой эволюционирующую систему, где жесткий имперский подход «командирования» сменяется моделью «умного регулирования» на основе данных; Ключевым вызовом остается преодоление секторного раздробленности (земля/лес/вода/недра) и обеспечение реальной неразрывности права собственности на землю и ответственности за ее состояние. Дальнейшая доработка понятийного аппарата, о чем напоминает научное сообщество (в т.ч. * Б.Б.), и полная цифровизация надзорной деятельности станут гарантиями сохранения земельного фонда для будущих поколений.
Статья подготовлена на основе действующего законодательства (ЗК РФ, ст. 9, Раздел VII), материалов судебной практики и научных публикаций (в т.ч. CyberLeninka, журнал «Закон и право», 2023). Персональные данные авторов научных работ частично скрыты в соответствии с политикой конфиденциальности.