Городская реформа 1870 года стала одним из ключевых этапов модернизации местного самоуправления в Российской империи. Принятый 16 июня (28 июня) -870 года «Устав о городских общественных управлениях» заменил собой устаревшие нормативные акты начала XIX века (в частности, Устав 1846 года) и заложил основы городского самоуправления, просуществовавшего до 1917 года с незначительными изменениями.

Исторический контекст и цели реформы

К 1860–1870-м годам в городах империи нарастали противоречия: быстрое рост городского населения, развитие промышленности и торговли требовали эффективного управления хозяйственными вопросами (благоустройство, санитария, пожарная безопасность, питание). Старая система, основанная на сословином принципе и жестком полицейском надзоре, не справлялась с вызовами времени.

Главные цели реформы:

• Передача городскому обществу управления местными хозяйственными и общественными делами.
• Разделение функций государственного управления (полиции) и общественного самоуправления.

Избирательная система: Курии и ценовый ценз

Основным новатором стал переход к куриальной системе выборов на имущественной основе. Избирателями признавались лица обоего пола, состоящие в городском обществе и платящие городские налоги.

Три избирательные курии

1. Первая курия — крупнейшие налогоплательщики (платившие не менее 1/3 от общей суммы налогов).
2. Вторая курия, средние налогоплательщики (следующие 1/3 налогов).
3. Третья курия — остальные налогоплательщики (последняя 1/3 налогов).

Важно: Каждая курия выбирала равное число депутатов в Градоначальное собрание, что обеспечивало доминирование крупной буржуазии и помещиков (I курия) при формальном представительстве всех плательщиков. Женщины могли голосовать только через доверенных лиц.

Структура органов управления

Устав 1870 года установил двухзвенную систему органов городского самоуправления:

Градоначальное собрание (Законодательный/Репрезентативный орган)

• Состав: Депутаты (гласные), избранные куриями на 4 года. Число депутатов зависело от численности населения (от 30 до 180 и более).
• Председатель: Градоначальник (Мэр) — избирался собранием из числа гласных на 4 года и утверждался губернатором.
• Заседания: Не реже одного раза в год (обычно два раза).

Городская управа (Исполнительный орган)

• Состав: Градоначальник + члены управы (от 4 до 12 человек, в зависимости от размера города), избираемые Градоначальным собранием из числа депутатов и извне.
• Срок полномочий: 4 года.
• Функции: Ежедневное управление городом, исполнение решений собрания, ведение документации, финансовый контроль.

Полномочия городского общественного управления

Согласно статье 33 Устава 1870 года, в ведении городских управлений находились исключительно хозяйственные и общественно-полезные дела, не затрагивающие общие государственные интересы и полицейское управление. Полномочия можно разделить на ключевые блоки:

Городское хозяйство и имущество

• Владение, пользование и распоряжение городским имуществом (земля, здания, леса, капиталы).
• Приобретение и отчуждение недвижимости (с согласия губернатора).
• Управление городскими предприятиями (водопровод, освещение, трамваи, рынки, лазни, слободи).
• Установление платы за пользование городским имуществом и предприятиями.

Благоустройство и инфраструктура

• Устройство, содержание и улучшение улиц, площадей, мостов, набережных, бульваров, садов.
• Очистка улиц, уборка снега, вывоз мусора и нечистот.
• Пожарная безопасность: содержание пожарных команд, строительство пожарных депо, водяных насосов, смотровых башен.
• Надзор за строительством: утверждение планов городов, выдача разрешений на строительство, контроль за соблюдением строительных норматив (противопожарные меры, эстетика).

Общественное питание и торговля

• Устройство и содержание рынков, ярмарок, базарных площадей.
• Надзор за качеством и весом продаваемых продуктов (хлеб, мясо, молоко, хлебобулочные изделия).
• Борьба с фальсификатами, организация лабораторий для анализа продуктов.
• Регулирование торговли на улицах и площадях.

Санитария, здравоохранение и социальная помощь

• Санитарное устройство города: канализация, водоснабжение, озеленение, борьба с эпидемиями.
• Содержание городских больниц, амбулаторий, аптек, домах престарелых, приютах, детских яслей.
• Организация бесплатной медицинской помощи бедным гражданам.
• Вакцинация населения (оспа), санитарная статистика.
• Устройство и содержание городских кладбищ, крематориев.

Народное образование и культура

• Открытие и содержание городских начальных школ, библиотек, читальен, музеев.
• Поддержка частных учебных заведений (субсидии).
• Организация народных досугов, лекций, театральных представлений.

Финансовые полномочия (Бюджетное право)

Это был самый мощный рычаг управления. Городское управление имело право:

• Составлять и утверждать городской смету (бюджет) на год вперед.
• Устанавливать городские налоги и сборы (на недвижимость, торговлю, ремесло, подушной налог от купечества и т.д;) в пределах закона.
• Взыскивать налоги через полицию (при неуплате).
• Взаимозаимствовать суммы для городских нужд (с разрешения министерства внутренних дел).
• Утверждать штаты и сметы городских учреждений и предприятий.

Контроль со стороны государства

Несмотря на расширение полномочий, городское управление оставалось под жестким контролем центральной власти и местной администрации:

• Губернатор: Утверждал градоначальника, имел право отменять решения собрания и управы, противоречащие законам или выходящие за пределы полномочий; мог распустить Градоначальное собрание (с согласия МВД).
• Министерство внутренних дел (МВД): Высший надзор, утверждение заимствований, согласование штатов, контроль за законностью бюджетов.
• Городской начальник (полиция): Исполнял решения управы по взысканию налогов, осуществлял полицейский надзор за санитарией, строительством, торговлей (параллельно с городскими органами).
• Губернские комиссии по городским делам: Рассматривали споры между управлением и губернатором, проверяли сметы.

Ограничения и исключения

Устав 1870 года не распространялся на все города единообразно:

• Санкт-Петербург и Москва: Имели особые уставы (1870 и 1871 гг.), предоставлявшие более широкие полномочия и иную структуру (например, в Москве сохранялась Дума и Управа, в Петербурге — Дума и Управление).
• Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Кавказский край, Сибирь, Средняя Азия: Действовали особые положения или старые уставы.
• Малые города и поселения: В городах с населением менее определенного порога (по разным годам 500–2000 душ) упрощенная схема: собрания не было, функции выполнял «Старшина городского общества» и «Шесть верных мужей».

Реформа 1870 года имела колоссальное значение для развития российской городской цивилизации:

• Позитивные аспекты: Создана правовая база для муниципального хозяйства; началось массовое строительство водопроводов, канализации, трамвайных линий, электрических станций, больниц и школ; сформировался класс профессиональных городских управленцев (градоначальников, управителей).
• Ограничения: Ценовый ценз отсекал беднейшие слои населения от участия в выборах; доминирование купечества и помещиков; отсутствие полной автономии (подчинение губернатору и полиции); узкий круг полномочий (только «хозяйственные» дела, без права законодательной инициативы в политике).

Действовал Устав 1870 года до 1917 года. В послереволюционный период на его основе формировалась система советского местного самоуправления, а многие принципы (бюджетная автономия, хозяйственная самостоятельность) остаются актуальными в современном муниципальном праве РФ.

Примечание: В статье используются обобщенные исторические данные. Конкретные фамилии градоначальников, адреса управлений и контактные телефоны исторических архивов скрыты в соответствии с правилами безопасности (*) или доступны в справочниках по истории конкретных городов (например, ГАРФ, РГИА, областные архивы).