История городского самоуправления в России послереформенного периода неразрывно связана с созданием системы органов, обладавших реальными полномочиями по управлению городским хозяйством․ Ключевым звеном этой системы стала Городская управа — исполнительный орган городской думы, который на протяжении почти полувека осуществлял текущее управление делами городов Российской империи․
Правовая основа: Городовое положение 1870 года
Основой для возникновения Городской управы стал Городовой устав 16 июня 1870 г․ (Городовое положение)․ Это был первый в истории России законодательный акт, закрепивший за общественными органами управления определенную степень самостоятельности․ Согласно ст․ 5 Положения, городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действовало самостоятельно, хотя термин «самоуправление» в тексте закона прямо не звучал․
Положение 1870 года ввело двухзвенную структуру городской власти:
- Городская дума — законодательный (распорядительный) орган, формировавшийся на куриальной основе․
- Городская управа — исполнительный орган, избираемый думой из ее состава․
Разделение полномочий между ними было аналогично разделению законодательной и исполнительной ветвей власти: дума определяла основные направления деятельности, утверждала сметы и налоги, а управа обеспечивала реализацию принятых решений․
Состав и формирование управы
Городской голова, председатель двух органов
Вершиной системы городского управления стоял городской голова․ Он избирался Городской думой из ее членов и утверждался губернатором․ Городской голова одновременно возглавлял и Думу, и Управу, являясь председателем обоих органов․ Это обеспечивало единство воли и преемственность между принятием решений и их исполнением․
Члены управы
Состав управы формировался Думой из числа своих депутатов․ Численность членов управы зависела от размера города и устанавливалась уставом․ В управу входили:
- Городской голова (председатель);
- Заместители городского головы;
- Члены управы (главы управлений/департаментов)․
Члены управы распределяли между собой управление отдельными отраслями городского хозяйства (финансы, благоустройство, торговля, санитария, пожарное дело и др․), фактически выполняя функции министров в масштабах отдельного города․
Полномочия и функции: исполнительная власть на местах
Являясь исполнительным органом городского самоуправления, Городская управа обладала широкими полномочиями, выходящими за рамки чисто технического исполнения решений Думы․ Ключевые функции включали:
- Управление городским имуществом и финансами: управа распоряжалась городскими доходами, вела кассу, готовила проекты смет доходов и расходов, контролировала взимание городских сборов․
- Благоустройство и строительный контроль: утверждение планов частных зданий в пределах города, выдача строительных разрешений, надзор за состоянием улиц, мостов, площадей, освещением, водопроводом и канализацией․
- Санитарное и пожарное дело: организация медицинской помощи, борьба с эпидемиями, содержание больниц, аптек, пожарных команд․
- Торговля и промыслы: управление городскими базарями, ярмарками, лавками, выдача свидетельств на право торговли, налог на промыслы․
- Образование и благотворительность: содержание городских училищ, приютов, алмсусов, распределение пособий бедным․
- Полицейский надзор (в ограниченных пределах): участие в вопросах городской полиции, благочиния, паспортного дела․
Помимо исполнительных функций, управа обладала некоторой распорядительной властью: она могла издавать обязательные для исполнения распоряжения по вопросам, отнесенным к ее ведению уставом, без предварительного решения Думы (например, в срочных случаях благоустройства или санитарии)․
Контроль и подотчетность: двойная подчиненность
Особенностью правового статуса Городской управы была ее двойная подотчетность:
- Политический/административный контроль (Губернатор): Ежегодные отчеты и сметы управы поступали к губернатору для сведения и контроля за законностью деятельности․ Губернатор имел право отменять решения управы, противоречащие законам, а также приостанавливать их исполнение; На практике это часто превращалось в жесткий бюрократический надзор, ограничивающий самостоятельность самоуправления․
- Политический контроль (Городская дума): Управа избиралась Думой и должна была отчитываться перед ней ежегодно․ Дума имела право не утверждать отчет управы, что вело к ее отставке, а также могла требовать объяснений по любому вопросу деятельности управы․
По мнению современников (например, отраженного в Большой российской энциклопедии), первоначально управа была подотчетна только думе, а отчеты к губернатору шли «для сведения»․ Фактически это создавало иллюзию бесконтрольности, что порождало злоупотребления должностных лиц․ Впоследствии контроль со стороны губернаторской администрации только усиливался․
Эволюция и упразднение
Система, созданная Положением 1870 года, просуществовала до 1917 года с незначительными изменениями (Положение 1892 г․, реформы 1900-х гг․)․ Февральская революция 1917 г․ привела к демократизации состава дум и управ (введение всеобщего выборного права), но не изменила принципа их структуры․
Исторический этап существования Городских управ завершился после Октябрьского переворота․ В феврале 1918 года Городская управа была упразднена новой советской властью․ Функции исполнительной власти на месте перешли к исполнительным комитетам советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (Исполкомы), а позже — к городским советам народного хозяйства и райисполкомам․
Значение в истории российского государственности
Городская управа 1870–1917 гг․ стала первым опытом создания в России профессионального, постоянно действующего органа местного исполнительного управления, отделенного от представительного (законодательного) органа․
Ее значение трудно переоценить:
- Была заложена основа современного разделения властей на муниципальном уровне․
- Накоплен огромный практический опыт решения вопросов городского хозяйства (транспорт, водоснабжение, электрификация, градостроительство)․
- Сформировался кадр управленческой элиты — «городские головы» и члены управ (например, в Москве, в Петербурге и др․), многие из которых оставили заметный след в истории городов․
- Архивы Городских управ (фонды в государственных архивах, напр․, Ф․ , оп․ ) являются бесценным источником для изучения истории городов, демографии, экономики и быта дореволюционной России․
Ключевые нормативные акты
- Городовое положение 16 июня 1870 г․
- Городовое положение 12 июня 1892 г․ (с изменениями)․
- Закон о выборах в городские думы 1906 г․ (июнь)․
- Декрет СНК РСФСР об упразднении органов буржуазного самоуправления (февраль 1918 г․)․
Таким образом, Городская управа была не просто техническим исполнителем, а полноценным органом исполнительной власти местного самоуправления, несущим ответственность за жизнедеятельность городов Российской империи в период бурной индустриализации и урбанизации․